唐代中期，节度使的权力达到顶峰，他们自行任命或选择将领，并以家族世袭的方式维持其地位，这在唐廷看来是最不愿意看到的现象。安史之乱后，这种情况更加严重。
对于唐廷来说，安史之乱是一个意外的打击。玄宗皇帝在长安被围困时仓促逃离，当时江山阻隔，无法迅速调动军队。这导致整个帝国陷入无政府状态。在这危机之际，玄宗设立了河南、河中、山南东道、江南东道等藩镇，由皇子遥领，以增强地方自主权抵御叛军。而肃宗继位后继续推行这一政策，以藩制藩。
为了加强关中的防御和遏制叛军势力，还设立了汴滑、郑陈、淄青平卢等镇；为了阻止叛军南下的威胁，又设置了山南东道和淮南西道；为了确保对江淮地区的控制和财政收入输入关中，加强了对浙江东道和西道节镇的管理。
统计显示，在肃宗时期内地共增加了40个以上的地方官机构。这一"以藩制藩"策略在关内、河南、山南及江南四大区域设置数量最多，其目的是防止叛军扩张并稳定这些地区；而淮南、三川两路则较少，因为这些地区在乱后的局势相对稳定。代宗时代虽然有所调整，但总体上仍然采取姑息政策，没有大幅减少 藩镇数目的趋势。
德宗统治期间，由于建中削藩战争与奉天之难，对于河朔三镇及其他割据力量进行了一系列调整，因此河南省域频繁更迭。随着朱溉与李怀光等人的反抗事件，新的边境防线也被建立起来，但战后许多新设立的地盘又被废除。德宗统治下，有25个新的藩镇成立，使得总体上的割据力量进一步膨胀，最终走向全面崩溃。
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